La réforme de la perception de l’impôt : le prélèvement à la source.

Selon Colbert, « l’art de lever l’impôt consiste à plumer les oies sans trop les faire crier. »

 

Actuellement, l’impôt sur le revenu est prélevé a posteriori, après déclaration par le particulier de l’ensemble des revenus qu’il a perçus l’année précédente, selon les dispositions des articles 156 et suivants du Code général des Impôts.

 

Se demander si une réforme de la perception de l’impôt est possible sous-entend deux choses, à la fois la capacité et l’opportunité. L’une désigne le fait d’être capable, d’avoir l’aptitude pour réaliser quelque chose, dont découle l’applicabilité de la chose réalisée. L’autre signifie « vers le port » en latin, et a évolué vers le sens de commode, utile, avantageux.

 

Pour rappel, le prélèvement à la source est une technique de prélèvement fiscal consistant à faire retenir par un tiers payeur, au fil des revenus qu’il verse à la personne concernée, l’impôt dû au titre de ces mêmes revenus. De manière générale, on considère la retenue à la source comme un acompte sur l’impôt que devra payer le contribuable. A l’inverse, si l’impôt retenu permet de se soustraire au régime normal d’imposition, on parle alors de prélèvement libératoire. Tel est le régime majoritairement retenu par la plupart des pays pratiquant la taxation des revenus, comme les Etats-Unis d’Amérique, la Grande-Bretagne, l’Allemagne. Il n’est cependant pas pratiqué par la France, la Suisse et Singapour.

 

Pour la clarté de cet article, il s’est cependant agi de laisser de côté l’étude des systèmes fiscaux internationaux afin de se focaliser uniquement sur le système fiscal Français, et particulièrement le projet de loi de finances pour 2016, dont l’article 34 prévoit la mise en place du prélèvement à la source pour une partie de l’impôt sur le revenu.

 

Face au nombre de pays qui ont adopté le système fiscal du prélèvement à la source, ce sujet pose des enjeux quant au pouvoir de l’administration fiscale, de responsabilisation du contribuable, mais aussi de préservation de ce que certains appellent le « particularisme français » et son efficacité, voire son efficience.
Ainsi, la question se pose de savoir si une transition vers un modèle de prélèvement fiscal à la source serait en pratique aussi opportune qu’applicable.

 

L’étude portera sur l’applicabilité de la mesure et sur son opportunité.

 

Une réforme du prélèvement potentiellement applicable

 

À titre liminaire, il semble important de noter que l’applicabilité de la réforme pourrait être mise en doute par la couleur politique de l’Assemblée nationale face à un projet initialement défendu par des gouvernements conservateurs et libéraux. Cette fragilité est accentuée par le rôle du Sénat dans l’examen du projet de Loi de finances, qui pourrait amender le texte et priver la réforme de son fond, comme il l’a fait lors de la tentative avortée de révision constitutionnelle. Cependant, il convient de s’attacher uniquement à la possibilité de la réforme du prélèvement fiscal, en observant tout d’abord la conformité légale de cette réforme, puis sa possibilité technique.

 

Le renforcement de la légalité déjà existante

 

La conformité légale déjà présente pour la perception a posteriori jusqu’ici mise en place serait renforcée par un effacement partiel de la rétroactivité de la loi, ce qui entrainerait un affaiblissement de l’insécurité juridique.

 

L’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen, qui fait partie du Bloc de constitutionnalité depuis sa consécration par le Conseil constitutionnel en 1973, pose le principe du consentement à l’impôt. La Constitution de 1958 reprend ce principe à l’article 34, dont découle la Loi organique relative aux lois de finance qui pose le principe du consentement annuel à l’impôt par les députés. Si l’Assemblée Nationale consent à la réforme, le gouvernement pourra ainsi doter l’Etat d’une nouvelle technique de prélèvement fiscal qui s’inscrirait dans la continuité du respect des textes.

 

De plus, cette nouvelle technique comporte l’avantage indéniable de mettre fin à l’insécurité juridique entraînée par la rétroactivité d’une loi votée a posteriori. Dans l’état actuel des choses, le contribuable ne sait pas quelle somme mettre de coté en prévision de l’imposition à venir, puisque la loi déterminant le recouvrement de celui-ci n’a pas encore été votée. La réforme apparait ainsi nécessaire dans le sens où il le fait d’imposer le contribuable sur des revenus au sujet desquels il n’avait pas encore consenti d’imposition crée un effet de la rétroactif pervers.
La réforme de l’impôt prévoyant un prélèvement à la source règlerait ainsi ce double problème d’insécurité et de rétroactivité, puisqu’elle permettrait une perception mensuelle de l’impôt, qui nécessiterait une loi de finance prévisionnelle et non plus postérieure aux revenus perçus.

 

Cette réforme bénéficierait ainsi d’une base légale concluante. L’applicabilité de la réforme serait également renforcée par l’effective présence des éléments techniques nécessaires à sa concrétisation.

 

Des éléments techniques favorables

 

Ces éléments sont principalement le nombre majoritaire de salariés et les exemples internes et internationaux.

 

Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu tel qu’envisagé par le gouvernement resterait cédulaire et ne concernerait que la catégorie de revenus des traitements et salaires. Une telle réforme est essentiellement rendue applicable par l’énorme majorité de salariés dans l’espace socio-professionnel national et la majorité de contribuables percevant un salaire mensuel. D’après l’Institut national de la statistique et des études économiques, la masse salariale représentait, en 2014, 23 millions de personnes sur les 26 millions de travailleurs en France . L’Administration fiscale n’aurait en théorie aucune difficulté à mettre en place un prélèvement sur le salaire de ces travailleurs, qui serait versé par leur employeur directement dans les caisses de l’Etat.

 

Par ailleurs, la réforme est renforcée par les nombreux exemples internes et internationaux d’un prélèvement à la source se déroulant sans difficulté. En effet, de nombreux cas permettent d’illustrer la présence de prélèvements à la source. Au sein du système fiscal français, les prélèvements libératoires sont nombreux, notamment concernant les capitaux mobiliers ou les plus-values de biens immeubles que le Notaire, en tant qu’officier public, est chargé de collecter. Au demeurant, la Contribution sociale généralisée est l’exemple le plus parlant de perception à la source. Celle-ci touche les salaires de manière aveugle, généralisée, faisant fi des distinctions sociales ou des autres sources de revenus du contribuable. Par ailleurs, le fait que l’objet de la réforme prévue soit déjà appliqué par la majorité des pays pratiquant l’impôt sur le revenu renforce la possibilité d’un tel changement.

 

Cependant, l’état des finances de ces pays ne permet pas de les élever au pinacle de la fiscalité. Les Etats-Unis, pour ne citer qu’eux, cumulent une dette de 19 000 milliards d’euros et ne cessent d’en relever le plafond. Ainsi, alors que la France peut se vanter d’avoir un taux de recouvrement de l’impôt de 99%, la question se pose du caractère judicieux voire opportun d’une telle réforme.

 

Un impôt à l’opportunité discutable.

 

Avant tout, il convient de noter que la réforme n’est qu’à l’état de projet, ce qui laisse des possibilités de réécriture. Il apparaît pourtant des lacunes techniques ainsi qu’une dé-responsabilisation critiquable du contribuable.

 

Les lacunes du projet de loi

 

A titre subsidiaire, il semble important de noter le flou concernant la transition entre les deux modes de perception. De plus, le projet de loi de finances pour 2016 augmenterait les taches de l’Administration fiscale, tout en laissant la question du tiers percepteur non-résolue.

 

La réforme de la perception de l’impôt entraînerait sans doute une augmentation des taches pour l’Administration fiscale, qui devrait non seulement vérifier que l’impôt est effectivement prélevé sur les salaires des contribuables avant que ceux-ci leurs soient reversés, mais devrait également se préoccuper des ajustements que les particuliers demanderaient en cours d’année afin de correspondre au mieux à leur situation financière fluctuante. Ce serait notamment le cas lors de licenciements, d’augmentations, de naissances ou de décès.

 

Par ailleurs, le projet de loi laisse la question du tiers percepteur en suspens. Il apparaît que l’employeur reste la solution favorisée par la réforme. Cependant, cela ajouterait des charges supplémentaires aux entreprises, notamment aux PME qui devraient se doter de postes correspondant à la réforme. Cependant, d’autres solutions existent.. Des cas sont observables à l’international. C’est le cas aux Etats-Unis où l’Internal Revenue Service sous-traite certaines de ses activités de recouvrement à des sociétés civiles comme Linebarger Goggan Blair & Sampson, LLP ou Pioneer Credit Recovery Inc.. On peut aussi citer la société Capita Group en Grande-Bretagne. Cela pourrait permettre de créer des emplois et de développer des secteurs inexistants en France, en accordant une infime fraction de l’impôt perçu à ces sociétés au titre de la délégation du service public ainsi effectuée. Ce n’est pas le choix que semble avoir préféré le gouvernement, ce qui apparait bien regrettable. L’Etat se prive ainsi de sa compétence régalienne de perception de l’impôt tout en refusant de créer de nouvelles richesses, en accablant les entreprises d’un rôle contre-nature. Enfin, en ne portant que sur les traitements et salaires, la réforme laisse de côté des sources de revenus qui pourraient aisément être recueillies par les banques au profit du Trésor Public, comme les revenus fonciers ou les bénéfices industriels et commerciaux.

 

La dé-responsabilisation critiquable du contribuable

 

Pour certains économistes, le prélèvement à la source aurait des effet de diminution de l’épargne. Pour des sociologues, cela supprimerait l’acte citoyen de la déclaration de revenus. Cependant, la lecture du projet de loi met en avant sa tiédeur, entre conservation d’une déclaration fiscale annuelle et atteintes à la vie privée du contribuable, qui délitent peu à peu l’idéal d’une perception de l’impôt mieux acceptée.

 

Le but d’une imposition du contribuable à la source de son revenu pourrait sembler principalement utile en ce qu’une telle pratique permettrait de mettre fin à la pratique d’une déclaration fiscale annuelle. Néanmoins, en souhaitant continuer de tenir compte des particularismes de la situation fiscale de chaque contribuable, la réforme telle que voulue par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2016 conserverait la déclaration annuelle des impôts, et ce dans un double but. Le premier serait de vérifier que les contributions sur la base des salaires ont été versées dans leur intégralité par le tiers à l’Administration fiscale. Le deuxième objectif consisterait à prendre compte des autres sources de revenus des citoyens. Ceux-ci peuvent provenir de bénéfices industriels et commerciaux tels que la location de biens immeubles meublés, mais également de revenus fonciers simples, voire de rentes viagères dont l’assimilation à des traitements et salaires pose la question de leur perception.

 

Par ailleurs, cette position du gouvernement est critiquable car, selon l’adage, « rien n’est plus injuste que de traiter de manière égale deux choses différentes ». L’exemple de deux professeur de lycée semble illustrer ce propos. L’un tire son revenu de son seul salaire. L’autre le complète par des revenus fonciers. S’il semble aberrant de vouloir taxer ces deux cas de manière égale, il apparaît difficile d’appliquer la jurisprudence du Conseil d’Etat « Chorques et Denoyer », reprise par le Conseil constitutionnel, qui autorise une relativisation du principe d’égalité : « à situation différente, traitement juridique différent ». En effet, le fait de demander au salarié d’indiquer les potentielles sources de revenus auxiliaires à son employeur afin qu’il puisse prélever l’impôt en conséquence apparaît intrusif. Ce système déclaratif pourrait de plus entraîner des préjugés, des jalousies voire des difficultés de négociation dans le cas d’un salarié au travail exemplaire, mais aux multiples revenus fonciers, qui demanderait une promotion ou une augmentation, par exemple.

 

Ainsi, si l’idée d’une réforme du système fiscal est applicable et comporte de nombreux avantages, elle semble malheureusement peu aboutie, d’autant plus qu’elle ignore les possibles remaniements du Code du travail et l’évolution vers une « ubérisation » des emplois, laissant dans le flou la question de la perception des revenus des auto-entrepreneurs dont le nombre augmente pourtant de manière exponentielle.

 

Jean Roos – Contributeur CYI

 

Photo : stevepb – Pixabay

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