RSI : la réforme difficile d’un régime social contesté

Au lendemain de la certification de ses comptes et des négociations avec l’État (signature de la convention 2016 – 2019), le Régime Social des Indépendants (RSI) souffre plus que jamais des diatribes de ses affiliés. En tant qu’organisme obligatoire de sécurité sociale des artisans, des commerçants et des professions libérales (comprenant les autoentrepreneurs), il comptabilise plus de 6,2 millions de personnes couvertes, assurées ou ayants-droit. Multiplication des manifestations anti-RSI, actes de violences, dégradations voire suicides : la réforme de l’institution est d’autant plus urgente que la pression sociale grandit.  Comment expliquer un tel rejet de l’institution tant par ses affiliés que les partenaires sociaux ? Existe-t-il seulement un antidote pour panser les maux de l’institution ?

 
Le RSI dans l’univers de la protection sociale française

 

En 2006, la naissance du RSI concrétise deux objectifs : performance et efficience économique d’une part, simplification administrative de l’autre. Le RSI est la fusion de trois anciens réseaux de caisses sociales : le Régime d’Assurance Maladie des Professions Indépendantes (AMPI), le Régime d’Assurance Vieillesse des Artisans (AVA) et le Régime Vieillesse des Commerçants (ORGANIC). L’objectif de long terme d’amélioration des offres de services aux assurés était la ligne de conduite d’une telle fusion. La nouvelle entité couvre alors les risques vieillesse, invalidité, décès et maladie des populations artisans, commerçants et professions libérales.
Avec 4,2 millions de bénéficiaires et 2 millions de retraités gérés, le RSI compte seulement 2,8 millions de cotisants actifs. Le régime liquide plus de 17,7 milliards d’euros de cotisations par an pour 9 milliards d’euros de prestations versées au titre du risque vieillesse (régimes de base et complémentaire) et 8,5 milliards d’euros pour la maladie[i]. Le RSI est donc une des principales institutions du paysage de la protection sociale française, aux côtés du Régime des agriculteurs et exploitants (MSA) et surtout des organismes du Régime général salarié (CNAF, CNAM, CNAV…). À ce panorama, il convient d’ajouter l’ensemble des régimes spéciaux assurant le fonctionnement de la sécurité sociale pour d’autres professions spécifiques comme, par exemple, le régime des mines.

 

Le RSI : archétype de la triple crise de l’État-Providence

 

Accablé de toutes parts, le RSI concentre les maux du modèle social à la française. En cela, il est à l’image d’une crise plus profonde : celle de l’État-Providence, et donc sous les feux de la triple crise de solvabilité, d’efficacité et de légitimité.

 

La crise de solvabilité constitue une première attaque à l’encontre du RSI. D’un côté, on observe une croissance plutôt faible des cotisations due à la montée des emplois précaires, des emplois aidés, ainsi qu’à la multiplication des exonérations de charges sociales. De l’autre, une croissance beaucoup plus importante des dépenses de protection sociale due à la hausse du chômage, au vieillissement de la population (augmentation des risques santé et retraite) et enfin à la paupérisation d’une partie des indépendants. Cet effet de ciseau rend insolvable le modèle de protection sociale des indépendants : en 2013, 17 milliards d’euros de prestations ont été dépensées par le RSI pour seulement 11 milliards de cotisations encaissées. Le reste à recouvrer s’élève donc à 6 milliards d’euros pour l’année. À long terme, la non-viabilité de notre système de protection sociale affaiblit le RSI, devenu sujet des nombreuses restrictions budgétaires imposées par l’État.

 

La seconde crise est celle de l’inefficacité du RSI à fournir un service de qualité à ses assurés. Mauvaises prises en charge, lourdeurs administratives, erreur de calcul des cotisations : l’opinion sur le RSI est très négative. Globalement, les inégalités se creusent malgré l’effet redistributif du dispositif, ce qui donne l’impression d’un système de moins en moins adapté à la réalité des indépendants. Pour 90% des professionnels interrogés par le Syndicat des Indépendants, la qualité de service du RSI s’est dégradée en 2015. Cet effet s’aggrave puisqu’en 2014 ils n’étaient « que » 80% à faire ce constat. Institution en profonde mutation depuis sa création, le RSI peine également à satisfaire les partenaires publics. La Cour des Comptes taxe le régime de « catastrophe industrielle » en 2012 en rappelant, dans son rapport annuel, ses principaux axes d’inefficacité : non versement de 1,4 milliards d’euros de droits propres sur 2 ans (ayant mené à la faillite d’entreprises), systèmes d’information défaillants, contentieux judicaires en hausse, et coûts de fonctionnement supérieurs aux autres régimes. Plus qu’un simple problème de solvabilité financière, c’est donc un réel problème d’efficacité qui affaiblit le RSI. La gestion difficile de l’institution n’a d’ailleurs conduit les Commissaires aux Comptes à n’en certifier que deux fois les comptes, en 2014 et 2015, soit 8 ans après sa création. Un exemple frappant de cette crise d’efficacité est la mise en place de l’ISU (pour Interlocuteur Social Unique) en 2008. Ce programme avait pour objectif de simplifier les démarches administratives des chefs d’entreprise indépendants en faisant du RSI leur interlocuteur unique. Mais sa mise en œuvre fut très mal vécue. Les relations avec les autres interlocuteurs (les URSAFF, l’ACOSS, les Organismes Conventionnés) provoquèrent des « vagues d’anomalies considérables » selon l’Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) initiant ainsi une « situation de crise grave et persistante » notamment en matière de recouvrement des dettes.

 

Aux vues des deux crises précédentes, c’est enfin une crise de légitimité qui alimente les difficultés du RSI. Il semble que la montée de valeurs individualistes soit plus forte chez les indépendants qui sont donc plus réticents à payer des cotisations. Mais cette réticence se transforme parfois en contestation car les prélèvements s’opèrent directement sur les revenus des assurés, à l’inverse de salariés qui se voient masquer les coûts des cotisations patronales. Si le RSI est un régime obligatoire, il est parfois synonyme de taux confiscatoires et donc naturellement décrié. 48,6% des chefs d’entreprise indépendants prônent l’abandon du RSI en 2015 au profit d’un régime individuel financé au prorata du risque encouru. Cependant, il ne faut pas attribuer tous les quolibets au RSI. S’il est clair qu’une gestion hasardeuse (faite de compromis et de mésestimations des contraintes techniques et financières –notamment avec les URSAFF) a fragilisé l’institution, certaines critiques visent la nature même d’un système par répartition, où les cotisations des uns financent les risques sociaux des autres. Notre système de protection sociale exige de ses assurés une solidarité intergénérationnelle inédite, qui a souvent été facteur de tensions. Le RSI est donc le bouc-émissaire des opposants à notre modèle de sécurité sociale dont la longue histoire depuis 1945 est jalonnée d’une litanie de protestations allant jusqu’à la récupération mafieuse. En plus d’une illégitimité du RSI à gérer les indépendants, c’est plus largement une critique envoyée à l’État dans sa politique sociale de répartition qui alimente la gronde des assurés. Les dirigeants du RSI se veulent pourtant optimistes : « Ma conviction, c’est qu’il y a un écart entre la conception des usages, le bruit médiatique autour du régime social des indépendants, et la réalité » assure Stéphane Seillier, Directeur Général du RSI lors du point presse annuel du 8 avril dernier. Et ce dernier de rappeler, à juste titre, que le RSI n’est « pas responsable du poids de charges ».

 

Les pistes de réforme du RSI : un choix cornélien

    • Les réformes actuelles

 

Depuis quelques années, les tentatives de réforme du RSI se multiplient, ce qui s’inscrit dans le contexte national de modernisation l’action publique. La France est l’un des rares pays européens à avoir engagé, dès 2006, la certification des comptes de ses administrations publiques. On peut cependant regretter que le RSI soit, en 2014, le dernier à avoir répondu aux attentes de ses Commissaires aux Comptes (KPMG et Mazars), bien qu’il faille en saluer la démarche. Outre l’aspect financier, le RSI se réforme avant tout au travers de l’ensemble des politiques internes de modernisation, transformations métier, et recherche d’efficience propulsées par la Caisse nationale. La plus récente, et sans doute la plus importante, est le projet « Trajectoire 2018 » ayant pour ambition de transformer le réseau des caisses régionales en les faisant fusionner de 25 à 9 caisses. Passé l’objectif de réduction des coûts de fonctionnement, c’est la tentative d’harmonisation des processus et des pratiques qui est à encourager. Une meilleure structure du réseau des caisses régionales devrait permettre d’améliorer la qualité de service aux assurés.

 

    • Alignement sur le Régime Général ?

 

L’alignement sur le régime salarié, dans sa forme la plus extrême, conduit à la suppression du statut d’indépendant et à l’intégration totale du RSI par le régime général. Cette solution est proposée par certains parlementaires du groupe Les Républicains (LR). Néanmoins, elle semble irréalisable à moyen terme, et s’inscrit à l’encontre de la volonté historique d’autonomie des professions non salariées. L’Institut de Protection Sociale (IPS) estime qu’elle provoquerait une hausse des cotisations de ces populations de l’ordre de 30%. Le Premier Ministre a rejeté une proposition similaire de son Ministre de l’Économie –Emmanuel Macron, en affirmant ne pas vouloir augmenter les cotisations pour les populations indépendantes. Une solution raisonnable consisterait, peut-être, à transférer la gestion de la branche maladie des indépendants (aujourd’hui gérée par des Organismes Conventionnés) vers le régime général de la CPAM. « Le RSI, dont l’équilibre financier est désormais assuré par le régime général pour le régime de base de l’assurance maladie et de l’assurance vieillesse, est d’autant plus concerné par cette réflexion que, pour ce qui concerne l’assurance maladie : 92% des mouvements entrants et 87% des mouvements sortants sont effectués avec les CPAM » explique un rapport parlementaire. Une solution connexe du Gouvernement, portée par la Ministre des Affaires Sociales Marisol Touraine, est d’inscrire le régime de base d’assurance maladie du RSI dans le cadre d’une assurance universelle.

 

      • Auto-déclaration et auto-liquidation

     

    L’idée de pouvoir laisser les indépendants calculer et déclarer automatiquement leurs revenus fait l’objet d’une véritable demande des experts comptables (qui s’en chargeraient) mais aussi de la CGPME et donc de certains assurés. Le principe redonnerait une plus grande lisibilité et légitimité au système pour les assurés –qui garderaient une forme de regard sur leurs cotisations alors qu’ils déplorent aujourd’hui des erreurs de calculs dans 40% des cas. Le même rapport parlementaire[ii] sur le RSI nuance fortement la faisabilité de cette proposition : « La différence d’assiette entre les deux prélèvements rend néanmoins le sujet plus complexe (…). Et ce qui peut paraître relativement simple pour les gérants majoritaires, qui se rémunèrent mensuellement, l’est sans doute beaucoup moins pour un travailleur indépendant classique ».

     

      • Fusion avec la MSA et statut unique pour les indépendants ?

     

    Une fusion avec la Mutualité Sociale Agricole (MSA) semble également séduisante du fait de la similarité apparente des populations assurées (revenus souvent irréguliers, populations non-salariées…). Mais ces ressemblances ne sont qu’apparentes : leur statut est moins stable que les exploitants agricoles, 16% d’entre eux cumulent avec une activité de salarié relevant du régime général, sans oublier que la MSA gère aussi des populations salariées désormais majoritaires. Par ailleurs, les deux institutions, poussées par les réticences syndicales, ne sont pas favorables à un tel rapprochement. Poser la question de la fusion avec la MSA permet aussi d’envisager la question du statut social unique pour les travailleurs indépendants. Quel que soit leur type d’activité économique, un statut social unique pour ces travailleurs, serait une avancée majeure en faveur de la simplification du système. L’idée serait également d’éviter que les travailleurs dérogent au RSI, en créant une SARL détenue à 50% par eux-mêmes et à 50% par leurs proches. Ce phénomène risque de s’amplifier avec la généralisation du statut d’indépendant : un critère dont la prise en compte sera essentielle pour la réussite de toute réforme, tant pour comprendre le changement de la nature des populations assurées que in fine le service à assurer.

     

                    « Le RSI est un désastre » d’après les mots du Premier Ministre Manuel Valls. Ainsi que le rappelait la Cour des Comptes, il est en fait « un mauvais compromis ». Si l’idée initiale de rassembler les organismes de protection sociale des indépendants paraissait naturelle pour éviter le risque d’absorption par le régime général ; sa mise en œuvre comme sa gestion ne sont pas à la hauteur des espoirs suscités par l’institution. Les réformes actuelles semblent éclaircir le paysage, mais trop de propositions politiciennes sur l’avenir du RSI sont en réalité des miroirs aux alouettes : irréalisables voire non souhaitables. Le climat social semble trop lourd pour engager des réformes si profondes à l’heure où les précédentes ne sont pas encore absorbées (ISU, Trajectoire 2018, …). Quelques pistes semblent pourtant raisonnables, comme l’amélioration de la coopération inter-régimes ou bien le rapprochement de la branche maladie du RSI vers les CPAM. En résumé, c’est parce que le RSI est devenu le bouc-émissaire des travers de notre système social par répartition, que près de la moitié des indépendants souhaitent adopter un régime assurantiel privé. Peut-on seulement réconcilier les Français avec notre modèle par répartition hérité de l’après-guerre ? En l’absence d’un réel modèle social européen, c’est donc vers une protection sociale à l’américaine que certains préféreraient se tourner pour chercher à oublier des spécificités françaises que trop coûteuses. Nul doute qu’en l’absence d’action sérieuse, le RSI restera le nœud de toutes les colères.

     

    Thomas Roux – Contributeur Claim Your Ideas

     

     
    [i] Source : Rapport d’activité 2013 du RSI

    [ii] Rapport au Premier Ministre Sur le fonctionnement du RSI dans sa relation avec les usagers, par Madame Sylviane Bulteau, députée de la Vendée et Monsieur Fabrice Verdier, député du Gard (21/09/2015)

    A propos Contributeur CYI

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